System orzeczniczy – zmian w ustawie o rehabilitacji

Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Ostródzie zachęca do zapoznania się z odpowiedzią udzieloną przez sekretarza stanu w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej Krzysztofa Michałkiewicza na interpelację w sprawie zmian w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Odpowiedź na interpelację nr 28065

w sprawie zmian w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych

Odpowiadający: sekretarz stanu w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej Krzysztof Michałkiewicz

Szanowny Panie Marszałku,

odpowiadając na przekazaną przez Pana Marszałka przy piśmie z dnia 15 grudnia 2018 r. (znak: K8INT28065) interpelację poseł Anny Schmidt-Rodziewicz w sprawie zmian w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, uprzejmie informuję:

W latach dziewięćdziesiątych XX wieku przeprowadzono reformę funkcjonującego systemu ubezpieczeń społecznych. Jednym z elementów tej reformy było uwolnienie systemu ubezpieczeniowego od orzecznictwa dla celów innych niż rentowe. W związku z tym, z dniem 1 września 1997 r. zaczęły funkcjonować dwa odrębne systemy:

orzekania o niezdolności do pracy dla celów przyznawania świadczeń rentowych,

orzekania o stopniu niepełnosprawności i niepełnosprawności (od 1 stycznia 2002 r.), dla celów korzystania z ulg i uprawnień.

Orzecznictwo o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności nie łączy się w żaden sposób z uzyskaniem prawa do świadczenia z ubezpieczeń społecznych, dlatego też określane jest mianem systemu pozarentowego. Różnice w funkcjonowaniu orzecznictwa o niezdolności do pracy i o niepełnosprawności wynikają z celów, do jakich systemy zostały powołane.

Uzasadniając rozdzielenie systemów orzeczniczych wskazywano na brak możliwości stosowania takich samych kryteriów orzekania w stosunku do osób ubiegających się o przyznanie świadczenia rentowego oraz osób zainteresowanych korzystaniem z ulg i uprawnień o charakterze pozaubezpieczeniowym. Przeprowadzona reforma funkcjonującego systemu ubezpieczeń społecznych sprowadziła proces oceny naruszenia sprawności organizmu do oceny zdolności do pracy i ustalania związanych z nią uprawnień do świadczeń rentowych. Ponieważ system orzeczniczy w takim kształcie nie obejmował wszystkich osób, które miały naruszoną sprawność organizmu, zaistniała potrzeba zbudowania równoległego systemu, który łączyłby stan zdrowia osoby orzekanej z potrzebą jej rehabilitacji w wymiarze społecznym i zawodowym. W ten sposób został powołany do życia system orzekania o niepełnosprawności, którego podstawowym zadaniem stało się ustalanie, na podstawie oceny ograniczenia zdolności do samodzielnego funkcjonowania w różnorodnych sferach życia, prawa do korzystania z ulg i uprawnień przysługujących osobom niepełnosprawnym na podstawie przepisów prawa, w tym w obszarze aktywności zawodowej człowieka.

W aktualnym stanie prawnym zasady orzekania o stopniu niepełnosprawności oraz kryteria kwalifikowania do stopnia niepełnosprawności regulują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 511, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2018 r. poz. 2027).

Zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych niepełnosprawność oznacza trwałą lub okresową niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu, w szczególności powodującą niezdolność do pracy. Pojęcie niepełnosprawność obejmuje więc kategorię zdolności do pełnienia przez człowieka ról społecznych – adekwatnie do wieku. Zachodzi bowiem zależność pomiędzy ograniczeniem zdolności do realizacji oczekiwań, funkcji, zachowań i postaw wynikających z zajmowanej pozycji społecznej w różnych grupach społecznych a niepełnosprawnością.

W przypadku osób, które ukończyły 16 rok życia zgodnie z art. 3 ust. 1 przedmiotowej ustawy ustala się jeden z trzech stopni niepełnosprawności: znaczny, umiarkowany, lekki. Przesłanki kwalifikowania do określonego stopnia niepełnosprawności zawarte są w ich definicjach (art. 4 ust. 1-3 ww. ustawy) oraz w rozporządzeniu w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności.

Do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej lub wymagającą czasowej albo częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych.

Do lekkiego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę o naruszonej sprawności organizmu, powodującej w sposób istotny obniżenie zdolności do wykonywania pracy, w porównaniu do zdolności, jaką wykazuje osoba o podobnych kwalifikacjach zawodowych z pełną sprawnością psychiczną i fizyczną, lub mająca ograniczenia w pełnieniu ról społecznych dające się kompensować przy pomocy wyposażenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze lub środki techniczne.

Obowiązujące w polskim systemie orzecznictwa o niepełnosprawności kryteria i standardy postępowania orzeczniczego zawarte w definicjach stopni niepełnosprawności budowane są na konstrukcji określającej zachowane, mimo naruszonej sprawności organizmu, możliwości osoby w zakresie: samodzielnej egzystencji, pełnienia ról społecznych oraz zatrudnienia w odpowiednich warunkach. Definicje stopni niepełnosprawności w sposób jednoznaczny wskazują na gradacje ograniczeń funkcjonalnych osoby niepełnosprawnej w życiu społecznym i zawodowym – będących następstwem naruszenia sprawności organizmu. Możliwość pełnienia ról społecznych uzależniona jest od stopnia naruszenia sprawności organizmu ograniczającego możliwości samodzielnej egzystencji. Stopień niezdolności do samodzielnej egzystencji jest więc kryterium oceny w postępowaniu o ustalenie niepełnosprawności, która w dużej mierze ogranicza możliwości pełnienia ról społecznych. Występujące ograniczenia sprawności prowadzą do konkretnych trudności w życiu i stanowią wymierną przeszkodę w rozwoju. Natomiast funkcje i sprawności, które zostały nadal zachowane lub rokują poprawę w niedalekiej przyszłości, wskazują na istniejące realne możliwości – czyli potencjał osoby orzekanej i określają optymalne kierunki jej dalszego rozwoju.

Wskazanie zakresu oraz rodzaju ograniczeń w codziennym funkcjonowaniu osoby niepełnosprawnej, zgodnie z obowiązującym prawem, jest podstawą do określenia jej potrzeb i wyznaczenia konieczności podjęcia działań o charakterze pomocowym ułatwiających, możliwie pełne w stosunku do możliwości psychofizycznych osoby, uczestnictwo w życiu zawodowym i społecznym a także znajduje swoje odzwierciedlenie w gradacji stopni niepełnosprawności oraz uprawnień dla osób niepełnosprawnych określonych w odrębnych przepisach. Zróżnicowanie ulg i uprawnień wynika więc z rozmiaru i zakresu ograniczeń funkcjonalnych w różnych sferach życia związanych z aktywnością społeczną, w tym zawodową człowieka, które wzrastają wraz z przyznaniem wyższego stopnia niepełnosprawności. Nasilenie ograniczeń funkcjonalnych oraz wzrastająca zależność osoby od otoczenia determinują odrębny zakres i w konsekwencji różne formy wsparcia tej osoby.

Jednocześnie pragnę podkreślić, iż orzekanie ma charakter kompleksowy bowiem w procesie orzekania bierze się pod uwagę zarówno fizyczne, psychiczne jak i społeczne aspekty funkcjonowania człowieka (zatem np. naruszenie sprawności organizmu potocznie utożsamiane z chorobą nie jest tożsame z niepełnosprawnością). W tym zakresie orzecznictwo o niepełnosprawności prezentuje biopsychospołeczny model niepełnosprawności oparty o koncepcje i założenia Międzynarodowej Klasyfikacji Funkcjonowania, Niepełnosprawności i Zdrowia (ICF) i różni się w sposób istotny od ubezpieczeniowych systemów orzeczniczych (ZUS, KRUS, MON i MSW), które:
1) analizują jedynie kwestie naruszenia sprawności organizmu w kontekście zdolności do zatrudnienia – pozostawiając poza obszarem oceny inne role społeczne (określane w ICF mianem uczestnictwa),
2) nie analizują możliwości pełnienia ról społecznych w oderwaniu od zatrudnienia – pozostawiając poza obszarem oceny w takich sytuacjach np. zdolność do samoobsługi, poruszania się, prowadzenia gospodarstwa domowego (określane w ICF mianem aktywności).
Ponadto należy zauważyć, iż w systemie orzecznictwa o niepełnosprawności stosuje się kryteria orzecznicze adekwatnie do sytuacji życiowej osoby orzekanej (w przypadku osób w okresie aktywności zawodowej będzie to m.in. zdolność do zatrudnienia w połączeniu ze zdolnością do pełnienia innych ról społecznych), co jest możliwe wyłącznie w systemie pozaubezpieczeniowym, który nie ma na celu przyznania osobie orzekanej ekwiwalentu za brak zdolności to zatrudnienia powstały w okresie aktywności zawodowej. Tego rodzaju uniwersalności w sposób systemowy pozbawione są pozostałe cztery systemy orzecznicze (ZUS, KRUS, MON i MSWiA).

Orzekanie o niepełnosprawności nie służy przyznawaniu osobom orzekanym świadczeń pieniężnych, ale korzystaniu przez te osoby z różnych form wsparcia przede wszystkim w procesie rehabilitacji społecznej, zawodowej oraz zatrudnianiu. Tym nie mniej w niektórych systemach wsparcia udzielanego przez państwo np. w pomocy społecznej czy świadczeniach rodzinnych orzeczenie stało się przesłanką do uzyskania wsparcia finansowego (np. zasiłek stały z pomocy społecznej, świadczenie pielęgnacyjne i zasiłek pielęgnacyjny oraz specjalny zasiłek opiekuńczy).

Odnosząc się do kwestii zmian w systemie orzecznictwa uprzejmie informuję, iż zarządzeniem nr 6 Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2017 r. powołany został Międzyresortowy Zespół do spraw Opracowania Systemu Orzekania o Niepełnosprawności oraz Niezdolności do Pracy (M.P. poz. 167). Wejście w życie niniejszego zarządzenia rozpoczęło prace organu pomocniczego Prezesa Rady Ministrów zmierzające do przeprowadzenia zmian w systemie orzeczniczym. Jako główne zadania Zespołu wskazano potrzebę dokonania analizy funkcjonowania systemu orzekania o niepełnosprawności i niezdolności do pracy w kontekście ich spójności i konieczności koordynacji działań lub możliwości ich zintegrowania, opracowanie projektu założeń do ustawy o orzekaniu o niepełnosprawności i niezdolności do pracy, a następnie opracowanie projektu ustawy o orzekaniu o niepełnosprawności i niezdolności do pracy po przyjęciu założeń przez Zespół oraz opiniowanie rozwiązań dotyczących systemu orzekania o niepełnosprawności i niezdolności do pracy wypracowanych w ramach działania 2.6 Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój. Przedstawione propozycje rozwiązań są obecnie analizowane i stanowią punkt wyjścia do dalszych prac skutkujących koniecznością przeprowadzenia pełnego procesu legislacyjnego.

Jednocześnie w zakresie pkt. 3 interpelacji informuję, iż ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przewiduje szereg instrumentów służących wsparciu osoby niepełnosprawnej. Pomoc ta realizowana jest ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON).

Należy podkreślić, że powyższe wsparcie musi być ściśle związane z indywidualnymi potrzebami osoby niepełnosprawnej oraz faktyczną możliwością osiągnięcia celów rehabilitacji, o których mowa w ww. ustawie. Zgodnie bowiem z art. 7 ww. ustawy rehabilitacja osób niepełnosprawnych oznacza zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych, psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej. Należy dodać, że rehabilitacja lecznicza odbywa się na podstawie odrębnych przypisów.

Zgodnie z ustawą o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. Nr 230, poz. 1694, z późn. zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 926) osoba niepełnosprawna może ubiegać się o dofinansowanie ze środków PFRON kosztów uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów, likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych, usług tłumacza języka migowego lub tłumacza – przewodnika. Należy wyraźnie podkreślić, że osoby niepełnosprawne mogą ubiegać się o dofinansowanie ze środków PFRON ww. instrumentów niezależnie od posiadanego stopnia niepełnosprawności, przy czym w przypadku turnusów rehabilitacyjnych pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania mają m.in. osoby niepełnosprawne, które posiadają orzeczenia o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności albo równoważne.

Jednocześnie nadmieniam, że dostrzegając konieczność podjęcia działań w obszarze systemu wsparcia osób niepełnosprawnych, w ramach Działania 2.6 Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020 planowana jest realizacja projektu pn. „Aktywni niepełnosprawni – narzędzia wsparcia samodzielności osób niepełnosprawnych”. Celem projektu jest przygotowanie kompleksowej propozycji wdrożenia do systemu prawnego modyfikacji i nowych instrumentów w zakresie rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych zapewniających możliwie samodzielne funkcjonowanie osób niepełnosprawnych w społeczeństwie, w tym podniesienie jakości i efektywności działań realizowanych przez warsztaty terapii zajęciowej oraz wypracowanie, przetestowanie, wdrożenie i upowszechnienie standardu usług asystenckich świadczonych na rzecz osób niepełnosprawnych. Realizacja projektu pozwoli na dokonanie gruntownej analizy funkcjonującego systemu wspierania osób niepełnosprawnych oraz przetestowanie przed ostatecznym wdrożeniem zmian.

(PCPR Ostróda/ Sejm RP)